張國超 何冰 林百達：人民政協作為國家治理體系重要組成部分的研究

　　摘 要

　　黨中央和國家重要領導人多次提出“人民政協是國家治理體系的重要組成部分” 重要論斷。這一論斷不僅表明了黨中央和國家對人民政協工作的高度重視，闡明了人民政協的地位和與國家治理體系的關系，而且也為新時代全國人民政協研究和國家治理體系現代化研究指明了方向。本文在簡述人民政協發展歷史的基礎上，通過分析這一論斷的提出和理論支撐、科學認識人民政協的優勢與作用和與國家治理體系的關系、加強人民政協建設與創新以推進國家治理體系現代化，研究“人民政協是國家治理體系的重要組成部分”科學論斷，旨在推動人民政協理論研究與實踐發展和國家治理體系現代化。

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　　引 言

　　人民政協在國家治理中發揮重要作用，而且其發展經歷了五個階段[1]：(1)代行人大職權期，即1949年9月到1954年9月全國人民政協成立，代行全國人大職權。(2)地位明確期，即1954年到1966年。這一時期全國人大成立，人民政協代行人大職權的時期結束，同時明確其在國家政治生活中的地位和作用。(3)停滯中斷期，即1966-1978年。這一時期深受文化大革命的影響，人民政協被取締被中斷。(4)改革開放適應期，即1978-2012。這一時期人民政協的性質、任務和職能得到明確，人民政協逐漸成為國家基本政治制度和國家政治體制重要組成部分。(5)新時代期，即2012年至今。這一時期黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化的全面深化改革總目標，習近平系統闡述社會主義協商民主思想，提出“人民政協是國家治理體系的重要組成部分”的重要論斷，這些開啟了新時代人民政協理論的探索與創新。正確認識人民政協歷史發展脈絡，從理論到實踐上科學研究“人民政協是國家治理體系的重要組成部分”論斷，為人民政協創新與發展提供依據。

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　　一、科學論斷的提出及其理論支撐

　　(一)科學論斷的提出

　　中共十八大以來，黨中央高度重視人民政協創新與發展。習近平提出了人民政協的新思想：加強黨對政協工作的領導、重視人民政協在推進國家治理體系和治理能力現代化中的地位和作用、人民政協工作要堅持貫徹黨的群眾路線、強調人民政協在發展協商民主中的重要渠道和專門協商機構作用、人民政協要緊扣改革發展持續推進履職能力建設。[2]這些新思想成為習近平同志治國理政思想的重要組成部分，有力推動人民政協事業新發展，促進人民政協理論創新與發展。2013年11月14日習近平在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明中提出:把推進協商民主廣泛多層制度化發展作為政治體制改革的重要內容, 強調在黨的領導下，以經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內容，在全社會開展廣泛協商，堅持協商于決策之前和決策實施之中。[3]2014年9月21日習近平在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上講話提出：推進人民政協理論創新制度創新工作創新，推進社會主義協商民主廣泛多層制度化發展。他強調，人民政協是人民民主的重要形式。人民政協要適應推進國家治理體系和治理能力現代化的要求，堅持改革創新精神，推進人民政協理論創新、制度創新、工作創新，豐富民主形式，暢通民主渠道，有效組織各黨派、各團體、各民族、各階層、各界人士共商國是，推動實現廣泛有效的人民民主。[4]由此可見，協商民主、廣泛協商和政協創新成為新時代人民政協的重要內容，只有提高協商民主和廣泛協商的科學性和效率，堅持人民政協工作改革與創新，才能發揮人民政協工作在國家政治制度的重要重要作用。

　　黨十八屆三中全會以來，黨中央重視國家治理體系和治理能力現代化。2013年11月12日，黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標是:完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化。2014年02月17日習近平在中央黨校省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班開班典禮上發表重要講話：完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。他強調，必須適應國家現代化總進程，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平，提高國家機構履職能力，提高人民群眾依法管理國家事務、經濟社會文化事務、自身事務的能力，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化，不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力。[5]

　　基于黨中央對人民政協創新與發展、國家治理體系現代化和國家有效治理的重視，黨中央核心領導人習近平提出了“人民政協是國家治理體系的重要組成部分”科學論斷。2014年9月21日習近平在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上回顧人民政協65年發展歷程，總結了人民政協65年歷史貢獻和寶貴經驗，希望人民政協繼承光榮傳統，提高履職能力現代化水平，提出了“人民政協是國家治理體系的重要組成部分”[6]。2017年1月4日習近平在推進國家治理體系和治理能力現代化的全局中謀劃人民政協工作，重申“人民政協是國家治理體系的重要組成部分”。2018年3月3日，全國政協主席俞正聲在十二屆全國政協常委會工作報告中指出：人民政協作為統一戰線的組織、多黨合作和政治協商的重要機構、人民民主的重要實現形式，是國家治理體系的重要組成部分，是具有中國特色的制度安排。科學認識“人民政協是國家治理體系的重要組成部分”論斷，有助于推動人民政協理論創新和實踐發展;正確認識人民政協在國家治理體系的定位和人民政協與國家治理體系的關系，有助于充分發揮人民政協在國家治理體系的優勢和作用，推動國家治理體系現代化。

　　(二)科學論斷的理論支撐

　　“人民政協是國家治理體系的重要組成部分”論斷對于人民政協理論創新與發展以及國家治理體系現代化建設具有重要的推動作用，同時還需要有豐富的科學理論支撐，才能指導人民政協發揮其優勢和功能，推動國家治理體系和國家治理能力現代化。這些理論主要有協商民主理論、協同治理理論、民主治理理論和法治治理理論。協商民主理論源于協商民主概念。20世紀80年代初，引入社團民主和基于代議制民主與民主自由主義的反思，提出了協商民主概念，此后協商民主逐步成為民主治理和國家治理的重要理論。協商民主概念具有理性和公正的涵義，體現了公共理性、公開性、包容性和多元化等理念，旨在促進集體決策合法性、鼓勵公民公共問題思考、促進決策中相互尊重、糾正決策失誤。協商民主理論出現了三個主要流派[7]：以偏好為基礎的協商民主理論、理性的程序主義協商民主理論、綜合的協商民主理論，它們為協商民主提供不同的視角和方法。協商民主理論在社會公平、公共理性、制度化和程序化、多元和包容等方面的理論貢獻，為完善人民政協功能與機制和推動國家治理體系現代化提供了協商民主有效實現的理論依據。

　　協同治理是協同概念和治理概念的融合。協同治理理論是西方協同理論和治理理論的結合，其內容包括協同治理的內涵和特征、本質和價值[8]。協同治理包括治理主體多元化、各子系統協同性、自組織間競爭合作、共同規則制定以及決策制定民主化、構建善良關系、實現善治等豐富內涵，具有主體多元化和非排他性、主體關系平等性和協作性、主體愿景和目標一致性、組織的協調性和效能性、社會秩序規范化等特征，其本質是通過在共同處理復雜社會公共事務過程中相互關系協調，實現共同行動、耦合結構和資源共享，其價值表現為通過民主參與方式來鞏固和復興社會民主、通過多元協同改善民生、通過消除現實的隔閡和沖突來實現公共利益協同增效。協同治理通過其內涵和特征、本質和價值，為完善人民政協功能與機制和實現國家治理體系現代化提供了協同治理理論支持。

　　民主治理理論是融合民主思想、契約理論、治理基本理論、 自主治理理論、協同治理理論和多中心治理理論等的交叉性理論，是國家治理和社會治理的重要理論。它的內容主要包括民主治理的價值、原則、機制、模式等。民主治理價值包括公民價值、公共價值、社會公平價值等;民主治理的原則主要包括科學性原則、系統性原則、法治性原則、多元化原則、有效性原則;民主治理機制包括民主治理主體責任機制以及民主治理組織的公平機制、競爭機制、激勵機制和制度安排等;民主治理模式主要包括合作民主治理模式、協同民主治理模式、協商民主治理模式、多中心民主治理模式和公民參與型民主治理模式。民主治理理論為完善人民政協功能與機制、實現國家治理體系現代化提供價值引導和方法論支持。

　　法治治理理論主要包括法治概念與思想和治理概念及其相關理論。法治即法律和制度的運用，是指依據法律治理國家和社會的思想與涵義。西方的法治思想主要有法治應當優于人治、立法權是國家最高權力、立法應保護公民基本權利、法治維護社會群體的公共利益并使社會公共事務得到有效管理和法治實現人人平等等思想。[9]中國法治思想主要表現為以德治國的仁政和依法治國的法制等國家治理思想。法治與民主緊密聯系，它們都是國家治理和社會治理的重要方式。民主代表集中大多數的意愿和廣泛的公眾參與，法治代表法律化、制度化和客觀公正評判的國家與社會治理。法治與民主的結合不僅可以保障民主有效實現，而且為公眾政治參與、公眾建言獻策和參政議政的政治整合和社會公平正義提供制度化和程序化保障。治理概念及其相關理論是法治治理理論的重要內容。在政治領域，治理是指政治管理的過程，包括政治權威的規范基礎、處理政治事務的方式和對公共資源的管理，關注在一個限定領域內維持社會秩序所需要的政治權威的作用和對行政權力的運用，提高行政質量、公共管理效率和效益。相關治理理論包括治理基本理論和主要理論(例如民主治理理論、協調治理理論等)，它們為人民政協工作完善和國家治理體系現代化提供理論支持。

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　　二、科學認知和處理人民政協的優勢及其與國家治理體系的關系

　　(一)正確認識和發揮人民政協在國家治理體系中的優勢和作用

　　1、正確理解人民政協在國家治理體系中的特色和優勢

　　人民政協憑借人民政協制度的優勢和70年參與治國理政的實踐經驗，緊密團結各民主黨派、各社會團體和各族各界人士在政治協商、民主監督、參政議政和社會發展中發揮著重要作用，而且在國家治理體系現代化過程中發揮獨特優勢。這些特色和優勢主要表現為[10]：

　　(1)豐富的實踐經驗是人民政協參與治國理政的經驗優勢，即從建國初至今，人民政協參與國家政治制度建設、工業化建設、國家經濟建設、重大方針政策的制定、重大建設項目的論證以及黨和國家領導人員任免等，建立了較為完善的人民政協制度，積累了豐富的參政議政經驗，基本形成了一整套治國理政的工作制度和議事規程。人民政協70年的豐富實踐成為其參與治國理政和促進國家發展的實踐優勢和經驗性特色。

　　(2)完備的組織系統是人民政協在國家治理體系中的組織優勢。70年來，人民政協已經建立了包括中央一級、省級、副省級、地級、縣級政協等五級組織結構完備、縱向一體的組織體系。全國各級人民政協組織已達3000多個，各級政協委員已經超過60萬，形成了有利于完善國家治理體系的規模龐大、上下貫通、聯系密切的組織網絡體系。這種完備的人民政協組織網絡體系為健全和完善國家治理體系中創造了組織優勢。

　　(3)健全的制度體系是人民政協參與國家治理的制度優勢。經過70年的發展，人民政協依據憲法和中共中央各項文件，制定中國人民政治協商會議章程、專題會議協商、主席會議協商、常委會議協商、全體會議協商等，形成一整套政治協商制度體系，初步建立了提出議題、準備活動、實施方案、整理成果、反饋意見等系統的協商運行機制和程序。這些政治協商的制度體系和運作機制與程序，成為人民政協自身的制度優勢，為人民政協自身制度建設提供了制度保障，也為國家治理體系建設提供了制度保障。

　　(4)充足的人才資源是人民政協提升自身治理能力和參與國家治理的智力優勢。人民政協歷經70年發展，匯集了各行各業精英，他們可以暢通民意表達渠道，更好聽取各界群眾的意見和建議;也可以協調關系、化解矛盾、理順情緒，使社會各階層和不同利益群體增進和諧。他們在政治上有一定的地位和政治影響力;在社會上有一定的影響，有一定的號召力和感染力;在海內外有著廣泛聯系;在學術上有精湛的造詣，具有很高的理論研究水平，或是學界泰斗或是專家學者。他們的智力資源和知識資本雄厚，不僅是人民政協的智力資本和智力優勢，而且為人民政協參與國家治理體系建設提供豐富的智力資源和雄厚的知識資本。

　　2、科學把握人民政協在國家治理體系中的地位和作用

　　人民政協在國家治理體系中的重要地位主要表現為[11]：(1)人民政協是國家治理體系中的獨特制度安排。習近平總書記指出，“人民政協就是適合中國國情，具有鮮明中國特色的制度安排。”人民政協作為中國政治制度的重要組成部分，其自身獨特的政治定位、政治價值和政治優勢，體現著我國政治制度的鮮明品格。(2)人民政協是國家治理體系中彰顯政黨制度優勢的重要形式。人民政協彰顯著我國政黨制度的政治認同力、政治凝聚力、團結和民主的親合力。(3)人民政協是國家治理體系中統一戰線的組織。人民政協是最廣泛的愛國統一戰線組織，在擴大團結面上具有不可替代的優勢，團結和聯系各黨派團體及社會各界人士，形成了中國的政治軟實力。(4)人民政協是國家治理體系中實現公共外交的重要平臺。人民政協是我國公共外交的重要組成部分，具有深厚的社會基礎和豐富的政治資源、文化資源、人才資源，在發展公共外交方面具有得天獨厚的資源和優勢，即人民政協資源利于開展民間外交、人民政協特點便于開展國家外交、人民政協理念易于實施國際外交。

　　人民政協在國家治理體系中的獨特作用表現為[12]：(1)堅持和實現中國共產黨的領導，推動中共中央大政方針和決策部署的貫徹落實。黨的領導是我國國家治理體系的最本質特點，是發揮政協在國家治理體系中地位和作用的根本要求。人民政協通過民主協商，既有對黨和政府科學決策議政建言的重要作用，又有在協商中進行思想政治引導、凝聚共識，落實黨的大政方針和決策部署的重要作用。(2)發揚社會主義政治民主，發揮政協作為協商民主重要渠道和專門協商機構的作用。充分發揮作為專門協商機構的作用，把協商民主貫穿履行職能全過程，更好實現政協系統與政權系統的良性互動，充分發揮各項政治制度在國家治理中的綜合效能，體現我國兩個政治制度相輔相成、兩種民主形式相得益彰的民主政治制度特點和優勢。(3)實現大團結大聯合，發揮人民政協作為最廣泛愛國統一戰線組織的作用。人民政協充分發揮統一戰線組織作用，調動一切積極因素，維護安定團結的政治局面，保證國家的和諧穩定和長治久安，是我國國家治理體系的突出特點，也是政協在國家治理中發揮不可替代作用的最重要方面。(4)充分發揮人民政協在國家治理體系和治理能力現代化中的作用，即人民政協應團結各界人士，把加強思想政治引領、凝聚共識作為重大政治任務;提高協商議政質量和水平，完善協商議政格局，著力提高協商效果和水平;加強民主監督，用好各種監督形式，更好發揮政協民主監督在黨和國家監督體系中的作用;以黨的建設為核心，全面加強政協自身建設，加強政協履職能力建設，努力提高人民政協的政治把握能力、調查研究能力、聯系群眾能力、合作共事能力。

　　(二)正確認識和把握人民政協與國家治理體系間的關系

　　1、正確認識人民政協與國家治理體系之間的關系

　　正確認識人民政協的性質、特點和職能是正確認識人民政協與國家治理體系之間關系的基礎。就性質而言，人民政協是中國愛國統一戰線組織，是共產黨領導下多黨合作和政治協商的重要機構，是我國政治生活中發揮人民民主的重要形式。人民政協是國家治理體系的重要組成部分，具有中國特色的制度安排，是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構。就特點而言，人民政協具有廣泛的組織代表性、巨大的政治包容性、黨派合作性、民主協商性等主要特點。就職能而言，民政協有政治協商、民主監督、參政議政三大主要職能。

　　科學理解國家治理體系是正確認識人民政協與國家治理體系間關系的關鍵。習近平總書記指出：“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現。”[13]因此國家治理體系是一系列國家制度的集成和總和，是黨領導人民管理國家的一整套制度體系，包括了經濟、政治、文化、社會、生態文明建設和黨的建設等各領域體制機制、法律法規的安排。就基本構成而言，國家治理體系主要包括經濟治理、政治治理、文化治理、社會治理和生態治理五個方面的制度和機制，是由政治權力、社會組織、市場經濟、憲法法律、思想文化等系統以及由治理理念、治理制度、治理組織和治理方式四個層次構成，由價值(民主、科學和法治)、制度(即行政體制、經濟體制和社會體制)和行動(即政策研究、制定和執行)三個層次構成，包括國家行政體制、經濟體制和社會體制，包含國家基本政治制度、法律法規和國家運行機制的有機整體，具有科學性、系統性、整體性、層次性、協同性特點。

　　基于協商民主理論、協同治理理論、民主治理理論和法治治理理論，人民政協與國家治理體系間的關系表現為彼此很高的契合性[14]：主體多元化、方式民主化、過程有序與規范性、目標一致性。主體多元化即國家治理主體多元化，不僅包含執政黨和參政黨，還包括公民、市場、企業、第三部門等;人民政協的協商民主主體多元化，表現為各黨派、各階層各民主等各界別廣泛參與。方式民主化即國家治理表現為溝通、協商、引導、參與等民主方式，人民政協的協商表現政治協商、民主協商、參政議政、民主監督等民主方式。過程有序規范化即國家治理過程表現為以執政黨為主導由各種社會力量和各民主黨派共同參與的法治治理、民主治理和合作治理，人民政協的協商過程表現為作為社會和國家的中間力量在國家治理過程中發揮協商、影響和優化作用的協同治理。目標一致性即國家治理旨在促進社會和諧發展，人民政協旨在通過協商民主而實現社會和諧發展。

　　2、正確把握和處理人民政協與國家治理體系之間的關系

　　科學理解人民政協在國家治理體系中的特色和優勢、地位和作用，正確認識人民政協與國家治理體系間的契合性和相互關系，是正確處理人民政協與國家治理體系之間關系的前提和基礎。只有準確理解人民政協在國家治理體系中的特色和優勢，才能更好地發揮人民政協在國家治理體系中的作用;只有科學把握人民政協與國家治理體系間的關系，才能理解人民政協在國家治理體系中的重要地位，為正確處理人民政協與國家治理體系間關系創造條件。

　　正確處理人民政協與國家治理體系之間的關系，首先要科學理解協商民主、協同治理、民主治理和法治治理等理論的重要價值，為正確處理人民政協與國家治理體系之間的關系提供科學理論和科學價值的指導。其次、要堅持中國共產黨的領導，堅持中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度。堅持黨的政治領導，是多黨合作和政治協商制度的根本;堅持中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，有助于促進中國共產黨與各民主黨派之間建立和諧的政黨關系。第三、人民政協要正確處理三種關系，即人民政協和國家權力機關間的關系、人民政協作為專門協商機構與發揚協商民主的關系、人民政協納入國家治理體系與加強政協自身建設的關系。第四、完善人民政協組織體系，加強人民政協自身建設和協商民主創新，健全人民政協各種功能和機制，提高人民政協成員履職能力，有效推進國家治理體系現代化。

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　　三、加強人民政協建設與創新，推進國家治理體系現代化建設

　　(一)加強人民政協黨組織建設，完善人民政協組織體系，推進國家治理體系現代化建設

　　堅持黨的的領導是人民政協的根本屬性。這就要求加強人民政協的黨組織建設，實現人民政協自身組織體系完善。人民政協的黨組織建設關系著政協工作的方向和水平，要以黨的政治建設為統領，推進政協黨的各項建設。建立健全地方各級政協黨組織，省市政協設立機關黨組、專門委員會分黨組，形成完整的人民政協黨組織體系。按照《關于加強新時代人民政協黨的建設工作的若干意見》，成立全國政協黨的建設工作領導小組，建立黨員委員參加雙重組織生活制度，落實黨對人民政協工作領導的組織體系和制度機制，提升黨組織對政協工作的領導能力，實現黨組織與人民政協融合，完善人民政協組織體系，實現黨對人民政協的政治領導，使人民政協參與并支持國家治理體系現代化建設

　　(二)健全人民政協功能和機制，完善人民政協制度體系，推進國家治理體系現代化建設

　　社會主義協商民主建設成為國家治理體系的重要內容。實現社會主義協商民主的重要機構就是人民政協。人民政協在國家治理體系中發揮政治協商、參政議政、民主監督重要職能。這些職能需要人民政協充分發揮政治參與、民意表達、決策咨詢、溝通協調、社會疏導等功能。[15]這些功能的發揮需要相應機制和制度建設來保障，主要機制包括政協的長效運行機制以及吸納傳導、咨詢問政、利益表達、監督質詢、協調平衡、政治整合、社會整合等機制，主要制度建設包括增強民主協商意識、加強政協系統管理、健全民主協商制度、規范政治協商程序、規范民主協商內容(例如全局性重大決策、政府重要人事安排、重大制度建設、重大民生項目、政協重大問題等方面的協商)、豐富民主協商形式(例如專題協商、對口協商、界別協商和提案辦理協商)、健全和完善協商選題機制、提升民主協商能力等，實現人民政協工作制度化、規范化和程序化。

　　完善人民政協制度體系是貫徹習近平總書記關于加強和改進人民政協工作重要思想的有力舉措。中國共產黨的領導是人民政協制度體系的前提、共產黨領導的多黨合作與政治協商制度是人民政協制度體系的基礎、政治協商是人民政協制度體系的實質[16]。完善人民政協制度體系就是堅持和強化中國共產黨領導、深化多黨合作制和細化政治協商職能，就是推進國家治理體系現代化建設。

　　(三)加強人民政協自身建設與創新，不斷提高人民政協委員履職能力，推進國家治理體系現代化。

　　人民政協大力加強自身建設與創新，推進國家治理體系現代化。政協自身建設包括政協的機關建設、制度建設(即修訂和完善政協各種工作制度)和黨組織建設與領導體制建設。政協機關建設就是建設學習型、研究型、服務型的政協機關。制度建設即修訂和完善政協各種工作制度，包括制定修訂委員履職工作規則、雙周協商座談會工作規則、各專委會工作指南等20項制度，推進政協協商民主、專委會工作等基礎性程序機制建設，完善制度體系。黨組織建設與領導體制建設即完善政協黨組織建設和領導體制，就是人民政協把黨的政治建設擺在首位、加強政協黨組對機關黨組和各分黨組的領導以及完善全國政協黨的領導體制。

　　人民政協創新，提高人民政協委員履職能力，推進國家治理體系現代化。人民政協創新

　　包括制度創新、機制創新、實踐創新和能力建設。制度創新即人民政協實踐引入激勵制度、競爭制度、科研制度、協同制度、研討交流制度、退出制度、人才培養與推薦制度等，機制創新即人民政協實踐引入激勵機制、競爭機制、協同機制、科研機制、退出機制、人力資源管理機制等。實踐創新即人民政協在科學研究、履職主體、履職思維、履職內容、履職制度、履職手段等實踐方面的創新。能力建設就是人民政協成員不斷提高履職能力，其表現為：實行人力資源開發和管理，提高政協委員自身履職能力與水平;政協組織要為政協委員履職創造良好條件，促進政協委員提高政治把握、調查研究、科學研究、聯系群眾、合作共事能力;加強理論學習和專門培訓，重視科學研究和實地調查，提高政協委員政協理論水平和科研能力;提高政協黨組的領導力，增強政協機關的保障力，激發政協委員的內生力，有效推進政協委員履職能力現代化和國家治理體系現代化。

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作者：張國超，民進廣州市委宣工委委員；何冰，民進廣州市委副主委；林百達，民盟廣東省直文藝支部委員。

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