張超：民主監督的關鍵是制度化、規范化和可操作化

　　

　　民主監督是中國特色社會主義民主政治的重要形式，是多黨合作和政治協商的重要內容和制度性安排，是民主黨派的基本職能之一。但長期以來，從理論到實踐，都面臨來自內外雙重價值拷問，成為一道難解之題。從民主黨派“參政議政、民主監督、政治協商”三項基本職能的履職實效來看，不可否認，民主監督是最流于形式的薄弱環節，大都無所作為、效能低下。

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　　一、民主監督難以落實的深層原因

　　造成民主監督難以落實的原因是多方面的，但深層因素并不復雜和難理解——從人性角度看，人都不喜歡被監督，被審查監管，執政者也一樣。而作為監督者的民主黨派，在沒有明確的、可操作的監督規章制度可依循的情況下，誰也不愿意主動去“觸霉頭、找麻煩”——畢竟誰也不是生活在世外桃源的神仙圣人。所以，要求監督執政者，或執政者要求被監督(即使是真心誠意的)，從本質上講都是與虎謀皮，讓被監督者和監督者內心不愉快的，甚至是極為反感抵觸的。加之我國執政體制的特色，所以，僅靠監督者和被監督者的思想覺悟和自覺性，僅憑監督者的勇氣膽略和被監督者的大度涵養，民主監督都將是不可承受的、不可能完成的重任。如果沒有民主監督相關制度化和規范化的保障，沒有民主監督體制和法規的建立和完備，民主監督注定是建在沙灘上的海市蜃樓，徒具形式的花拳繡腿，不會落到實處，更不會扎實、深入和長遠。

　　其實，檢驗“被監督者”是否真心歡迎民主監督的試金石，并不深奧復雜，就是看口頭說“歡迎民主監督”的時候，是否有相應的、可操作的鋼性監督制度和法規出臺。如果有相應的、可操作的民主監督制度和法規出臺，那就是真心歡迎民主監督(被監督者出臺監督自己的制度和法規，是十分難能可貴的)。否則，就像某些人說的：“說說玩玩可以，可不能拿著棒槌當針(真)。”

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　　二、民主監督的重要意義

　　既然民主監督是“被監督者”內心情感不喜歡的，“監督者”也不愿觸碰的“霉頭和麻煩”，為何還要大力倡導“民主監督”呢?這是執政者的“情感與理智”這對矛盾，經過長期斗爭后，理智戰勝情感，做出的困苦而明智的選擇，是頭腦清醒、深謀遠慮、具有憂患意識的政治精英們，作出的理智和明智的選擇。因為“民主監督”是個好東西，不但是人類文明的真諦精髓，也是人類社會發展的浩蕩潮流，而且是確保執政者廉潔自律、青春活力，從根本上防止腐化墮落的不二法門和良藥，更是國家和民族興旺發達的保障。從黨的建設和執政的需要考慮，從安邦興國、振興民族考慮，從長遠和根本利益考慮，“民主監督”對執政者和國家都具有長遠的重要的戰略意義，所以應該實行，也必須實行。現在強調重視“民主監督”，這是我國政治生活、民主政治的一大進步和發展。從某種意義上講，這是文明的勝利，理性的勝利，智者的勝利。

　　真正的民主監督，不是“被監督者” 想不想要、需不需要、接不接受的問題，而是必須接受、不能不接受的問題。也不是“監督者”情不情愿的問題，而是必須履行的義務，法律賦予的權利。只有建立了被監督者和監督者都必須接受的、也只能接受的監督制度和法規，才能形成真正意義的、名副其實的民主監督。形成被監督者和監督者對違法違規行為“非不為也，實不能也”的局面，才能使民主監督真正落到實處。

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　　三、民主監督的制度化、規范化和可操作化

　　要開展真正意義的民主監督，以下建議可供參考：

　　(一)建立可操作性強的民主監督制度和法規

　　民主監督的重點和難點是“怎么做、怎樣監督”。必須有一套切實可行的操作程序和條例，有一個切入口和抓手。否則就是“老虎吃天，無處下口”。切實把民主監督納入制度化、規范化、程序化、可操作化的軌道，制定出具體的、可操作的制度和法規。抓好制度落實，嚴格按規定辦事，把制度落到實處。2015年召開的中央統戰工作會議上，習近平同志指出：“要從制度上保障和完善民主監督，探索開展民主監督的有效形式。”

　　重點完善民主黨派在調查研究、知情明政、溝通協商、信息通報和查辦反饋等方面的保障機制，讓監督者和被監督者，大家都有法可依，有章可循，依法監督——從“人監”走向“法監”，從模糊，走向精確，從難操作，走向易操作。制度法規不但起到執行導引作用，提高了監督效率，更重要的是，還可以起到紅線警示作用，防微杜漸、防患于未然。

　　《中國的政黨制度》白皮書指出，民主黨派民主監督的內容包括：國家憲法和法律法規的實施情況;中國共產黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執行情況;中國共產黨各級黨委的工作和中共黨員領導干部履行職責、為政清廉等方面的情況。要落實這些重要監督任務，只有原則空泛的制度規定顯然不夠，必須細致化、具體化、程序化、可操作化。

　　2015年頒布的《中國共產黨統一戰線工作條例(試行)》對民主黨派民主監督做出了很好的制度規定，我們應將重點放在制度的實施細則上，落實到可操作的具體工作環節上，切實貫徹落實民主監督的制度規定。要建立民主黨派民主監督評價體系，健全民主黨派民主監督結果反饋機制，強化制度落實。中共各級黨委要定期和不定期組織座談會或專題會，誠心征求和接受民主黨派的合理批評和建議，避免民主監督中出現“視而不見、聽而不聞、聞而不辦、辦而不實”的華而不實情況。

　　(二)民主監督首先要有知情權，建立相關監督審查部門機構

　　“知情權”是開展各項民主監督的必要前提和條件，沒有知情權，就沒有民主監督。掌握知情權，才好開展各項民主監督工作。沒有對各項政策法規和單位行業工作的“知情權”，不了解掌握足夠的信息，信息不對等，不了解情況，就像被蒙著眼睛去監督，根本談不上民主監督。即使監督，也是文不對題，抓不住要點、重點，隔靴搔癢，無關痛癢，流于形式。所謂“沒有調查就沒有發言權”。

　　要提升民主監督的“知情權”，建議在各級單位設立有正式編制、有辦公地點和正式人員的“民主監督委員會”。委員由民主黨派人士、人大、政協或民主投票選出的公信力高的正派公正人士參與。“民主監督委員會”有權參與各單位工作例會，聽取被監督單位對各項工作的制定、進展和結果的匯報，并有權對單位各項工作進行問詢查證。單位也有義務向“民主監督委員會”匯報各項工的進程、結果等，并提出意見，提高各項工作的透明度。中共十八屆六中全會通過的《中國共產黨黨內監督條例》明確規定，各級黨組織應當支持民主黨派履行監督職能，重視民主黨派和無黨派人士提出的意見、批評、建議，完善知情、溝通、反饋、落實等機制。

　　(三)要抓好溝通、反饋環節等制度建設

　　各單位應定期和“民主監督委員會”就單位各方面工作進行溝通通報，建立、完善重要情況、重大問題和相關信息通報聯絡制度，在溝通環節建立完善多方聯系制度，在反饋環節建立完善黨政有關部門吸納、落實、反饋來自民主黨派的意見、建議和批評的制度。

　　積極探索在民主黨派內部設置民主監督部門機構的政策。明確程序規范、知情范圍、情況通報、溝通渠道、信息受理、反饋流程等一系列細節。有了這樣的機構，就能更好地開展相關理論研究，強化民主監督活動的組織與協調，充分體現民主監督的組織性特征，提升民主監督的層次與權威。

　　(四)探索研究制定民主監督條例或辦法

　　在民主監督的制度設計上，通過研究制定相關條例或辦法，規定監督者和被監督者的原則、內容、程序，以及責任、義務等，從而提高這種非權力監督中被監督者的自覺性和監督者的主動性。這方面可以參考借鑒香港、新加坡和西方某些國家的舉措，如設立反貪局、監督局，重大政策法規公示，領導干部收入財產公示，增強行政公務的透明度等。

　　(五)設立民主監督專職和兼職人員

　　民主監督專職和或兼職人員，是民主黨派和無黨派人士直接實行民主監督的特有載體，其作用獨特。各級黨委、統戰部要把推動政府部門和司法機關卓有成效地開展特約人員工作作為統戰工作的一項重要內容，采取有效措施推動民主監督專職和兼職人員工作穩步、深入、健康地發展。

　　1.全面把握民主監督專職和兼職人員隊伍的現狀和發揮作用的情況，建立和完善專項工作檔案。

　　2.總結民主監督專職和兼職人員工作經驗，認真梳理阻礙工作發展的主要問題，分析成因，研究改進措施。

　　3.逐步拓寬政府部門和司法機關聘任民主監督專職和兼職人員的領域和數量，制定出臺具體貫徹意見，確保“民主監督專職和兼職人員”工作制度化、規范化和程序化，切實發揮監督作用。各民主黨派也要制定有效措施，通過多種形式對民主監督專職和兼職人員的具體工作加強指導，發揮黨派整體優勢和個人專業優勢，不斷提高監督水平。

　　以上所提民主監督的建議措施僅供參考，由于管見所及，難免掛一漏萬。“民主監督”本身也要發揚“民主”，需要集思廣益、群策群力，發揮群眾智慧和熱情。希望民主黨派和各方人士，開動腦筋，奉獻智慧，提出更多、更好、更具操作性的建議和措施。

　　總之，民主監督的關鍵是制度化、規范化和可操作化。“制”就是標準規則，“度”就是對標準規則的把握落實。制度的價值在于可操作性和實效性，缺少可操作性和實效性的制度必然影響其效率和生命力。體現實效性，加強可操作性，民主黨派切實履行民主監督職能，是中國特色社會主義政治制度和多黨合作制度持續發展的前提和根本保障。

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　　作者：張超，民進廣東省理論研究會會員, 廣州市越秀政協委員、學文委副主任，廣州知用中學教研室主任、學術委員會委員。

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